我國政府投資項(xiàng)目涵蓋了公共基礎(chǔ)設(shè)施、文化、科教、國防等重要領(lǐng)域，對(duì)國民經(jīng)濟(jì)有著十分重大影響，政府投資項(xiàng)目初步設(shè)計(jì)質(zhì)量是保證工程質(zhì)量、效率及效益的重要前提。隨著《政府投資條例》的出臺(tái)，政府投資項(xiàng)目建議書、可行性研究報(bào)告、初步設(shè)計(jì)作為項(xiàng)目決策階段的三個(gè)重要環(huán)節(jié)，其審批流程更加制度化、規(guī)范化、法定化。項(xiàng)目初步設(shè)計(jì)是施工圖設(shè)計(jì)的基礎(chǔ)，其提出的概算是控制政府投資項(xiàng)目總投資的依據(jù)，也是工程招標(biāo)控制價(jià)格的依據(jù)。加強(qiáng)初步設(shè)計(jì)管理和投資概算控制，規(guī)范開展初步設(shè)計(jì)階段各項(xiàng)工作，是政府投資項(xiàng)目管理的核心環(huán)節(jié)之一，也是政府投資項(xiàng)目能夠保質(zhì)保量完成的重要基礎(chǔ)。

一、厘清政府投資項(xiàng)目的基本概念

1.1 政府投資

政府投資是政府實(shí)現(xiàn)全社會(huì)固定資產(chǎn)投資建設(shè)、優(yōu)化公共資源配置、實(shí)現(xiàn)公共財(cái)政的既定目標(biāo)、調(diào)節(jié)宏觀經(jīng)濟(jì)的重要手段，是指在我國境內(nèi)使用預(yù)算安排的資金進(jìn)行固定資產(chǎn)投資建設(shè)活動(dòng)，包括新建、擴(kuò)建、改建、技術(shù)改造等。滿足中國境內(nèi)、使用預(yù)算安排的資金、投資建設(shè)活動(dòng)（即作為投資項(xiàng)目）三個(gè)要素則為政府投資。

1.2 政府投資資金

政府投資的項(xiàng)目所使用的“使用預(yù)算安排的資金”，即政府投資資金。我國預(yù)算分為一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算。一般公共預(yù)算支出按照經(jīng)濟(jì)性質(zhì)分類，包括工資福利性支出、商品和服務(wù)支出、資本性支出和其他支出，國家發(fā)展改革委負(fù)責(zé)安排的中央預(yù)算內(nèi)投資和省級(jí)發(fā)展改革委負(fù)責(zé)的省級(jí)預(yù)算內(nèi)投資屬于資本性支出；政府性基金預(yù)算專項(xiàng)用于特定公共事業(yè)，有關(guān)行業(yè)部門的專項(xiàng)建設(shè)基金屬于政府性基金；國有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出用于注入國有企業(yè)資本金，不指定具體用途；社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算專項(xiàng)用于社會(huì)保險(xiǎn)，沒有資本性支出。

1.3 政府投資方式

一般來說，政府投資根據(jù)投入性質(zhì)、投入對(duì)象、投入控制力、投入受益面等方面，大致可分為直接投資、資本金注入、投資補(bǔ)助及貸款貼息等四種方式。直接投資即政府直接撥款投入，其形成的資產(chǎn)為國有資產(chǎn)，適用于承擔(dān)社會(huì)公共服務(wù)的公益性項(xiàng)目。資本金注入即政府財(cái)政投資以資本金的形式注入，屬于股權(quán)投入，資本金是指項(xiàng)目投資方認(rèn)繳的非負(fù)債性質(zhì)的出資，不同行業(yè)資本金比例不同，政府以股東的身份入股投資項(xiàng)目，投資形成的股權(quán)屬于國有股權(quán)。投資補(bǔ)助即政府以扶弱、扶新、扶優(yōu)、扶小為目的，給予一定限額或比例的資金支持。貸款貼息即政府通過無償貼息方式對(duì)使用銀行貸款的項(xiàng)目給予的貸款利息補(bǔ)貼。補(bǔ)助資金和貼息資金不形成新的權(quán)益，屬于在建項(xiàng)目的，沖減工程成本；屬于竣工項(xiàng)目的，沖減財(cái)務(wù)費(fèi)用。

1.4 政府投資項(xiàng)目

政府采取直接投資、資本金注入方式投資的項(xiàng)目，統(tǒng)稱政府投資項(xiàng)目，是政府直接作為投資人、建成后有關(guān)資產(chǎn)和產(chǎn)權(quán)歸屬國家的項(xiàng)目，而以投資補(bǔ)助、貸款貼息等方式投資的經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目則不屬于政府投資項(xiàng)目。對(duì)于上級(jí)政府以補(bǔ)助形式給下級(jí)政府下達(dá)的投資，下級(jí)政府用來直接投資或資本金注入的，投資方式仍屬于“直接投資”或“資本金注入”，而不是投資方式意義上的“投資補(bǔ)助”這只是上下級(jí)之間的具體分工導(dǎo)致，安排投資的上級(jí)部門不直接參與項(xiàng)目決策，由下級(jí)部門承擔(dān)項(xiàng)目管理責(zé)任。例如，國家發(fā)改委以補(bǔ)助的形式安排到地方的打捆和切塊投資，并沒有直接將資金安排到具體項(xiàng)目，但由省級(jí)發(fā)改委切塊下達(dá)到具體項(xiàng)目，這種類型的項(xiàng)目仍然屬于直接投資項(xiàng)目。

重點(diǎn)區(qū)分：政府投資項(xiàng)目是依據(jù)政府投資資金投入項(xiàng)目的方式確定，只有政府直接投資和資本金注入的方式屬于政府投資項(xiàng)目

二、政府投資項(xiàng)目初步設(shè)計(jì)審批對(duì)象、權(quán)限及流程

2.1 審批對(duì)象

對(duì)于采取直接投資和資本金注入的項(xiàng)目，屬于政府投資項(xiàng)目，實(shí)行審批制；對(duì)于采用投資補(bǔ)助和貸款貼息的項(xiàng)目，屬于企業(yè)投資項(xiàng)目，實(shí)行核準(zhǔn)制或備案制。

采用直接投資和資本金注入的政府投資項(xiàng)目必須編制初步設(shè)計(jì)并提出概算，履行審批手續(xù)。對(duì)于PPP項(xiàng)目，辨別政府資金注入方式主要看資金和項(xiàng)目的關(guān)系以及投資所形成資產(chǎn)的屬性。采取資本金注入的PPP項(xiàng)目，也應(yīng)該嚴(yán)格履行初步設(shè)計(jì)審批手續(xù)。

依據(jù)《房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目工程總承包管理辦法》（建市規(guī)〔2019〕12號(hào)），采用工程總承包方式（EPC）的政府投資項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)在初步設(shè)計(jì)審批完成后進(jìn)行工程總承包項(xiàng)目發(fā)包

2.2 審批權(quán)限在國家層面，水運(yùn)工程、公路建設(shè)等項(xiàng)目由交通運(yùn)輸部相關(guān)部門審批初步設(shè)計(jì)；民航專業(yè)工程及民航建設(shè)項(xiàng)目初步設(shè)計(jì)由中國民航局審批；水利基建項(xiàng)目初步設(shè)計(jì)由水利部審批；其他政府投資項(xiàng)目初步設(shè)計(jì)由國家發(fā)展改革委審批。目前，大多數(shù)省級(jí)政府部門參照國家相關(guān)部委審批權(quán)限開展初步設(shè)計(jì)審批工作。隨著“放管服”的不斷深入，審批權(quán)限不斷下放。一般來說，初步設(shè)計(jì)的審批權(quán)限與可研階段的審批權(quán)限同步，即項(xiàng)目可研報(bào)告由哪一級(jí)審批部門審批，初步設(shè)計(jì)也由同級(jí)審批部門審批。2.3 審批流程 為嚴(yán)格執(zhí)行并聯(lián)審批制度、規(guī)范投資審批行為，提高投資審批“一網(wǎng)通辦”水平，國家發(fā)展改革委員會(huì)會(huì)同多部門印發(fā)了《全國投資項(xiàng)目在線審批監(jiān)管平臺(tái)投資審批管理事項(xiàng)統(tǒng)一名稱和申請(qǐng)材料清單》（發(fā)改投資〔2019〕268號(hào)），提出了項(xiàng)目單位在線提交的申請(qǐng)材料和部門的批準(zhǔn)文件，作為后續(xù)審批事項(xiàng)申請(qǐng)材料的，應(yīng)通過在線平臺(tái)共享獲得，不得要求項(xiàng)目單位重復(fù)提交。因此，政府投資項(xiàng)目初步設(shè)計(jì)審批，項(xiàng)目單位應(yīng)通過全國投資項(xiàng)目在線審批監(jiān)管平臺(tái)進(jìn)行申報(bào)，上傳初步設(shè)計(jì)審批申請(qǐng)文件、工程可行性研究報(bào)告批復(fù)、初步設(shè)計(jì)文件等材料。審批單位通過在線平臺(tái)對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行網(wǎng)上初審，決定是否受理。對(duì)政府投資項(xiàng)目不予批準(zhǔn)的，書面通知項(xiàng)目單位并說明理由。對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、社會(huì)公眾利益有重大影響或者投資規(guī)模較大的政府投資項(xiàng)目，審批單位應(yīng)當(dāng)在中介服務(wù)機(jī)構(gòu)評(píng)估、公眾參與、專家評(píng)議、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的基礎(chǔ)上作出是否批準(zhǔn)的決定。

三、政府投資項(xiàng)目初步設(shè)計(jì)審批的審查重點(diǎn)

3.1 政策方面

項(xiàng)目初步設(shè)計(jì)及提出的概算要符合可行性研究報(bào)告批復(fù)，主要包括項(xiàng)目的建設(shè)內(nèi)容、建設(shè)規(guī)模、總投資、建設(shè)地點(diǎn)等內(nèi)容。對(duì)于建設(shè)規(guī)模、建設(shè)內(nèi)容發(fā)生較大變化或建設(shè)地點(diǎn)變更的項(xiàng)目以及初步設(shè)計(jì)提出的投資概算超過經(jīng)批準(zhǔn)的可行性研究報(bào)告提出的投資估算10%的項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)報(bào)原可研審批部門重新審批后再進(jìn)行初步設(shè)計(jì)審批。上述現(xiàn)象可以分兩種情形，一是擅自擴(kuò)大規(guī)模或提高標(biāo)準(zhǔn)，這種情形項(xiàng)目單位應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照可研批復(fù)重新編制初步設(shè)計(jì)，并提出合理概算；二是可行性研究不充分、不深入，這種情形項(xiàng)目單位應(yīng)當(dāng)重新編制可行性研究報(bào)告并報(bào)送原可研部門批準(zhǔn)后，再進(jìn)行初步設(shè)計(jì)編制。

3.2 專業(yè)技術(shù)方面

項(xiàng)目初步設(shè)計(jì)要符合國家、行業(yè)的有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范和設(shè)計(jì)深度要求。如《鐵路建設(shè)項(xiàng)目預(yù)可行性研究、可行性研究和設(shè)計(jì)文件編制辦法》適用于新建（改建）的高速鐵路、城際鐵路、客貨共線鐵路、重載鐵路、鐵路樞紐、鐵路及公鐵合建特大橋、大型站房等大中型建設(shè)項(xiàng)目。該辦法進(jìn)一步規(guī)范了鐵路建設(shè)項(xiàng)目各階段設(shè)計(jì)文件組成與內(nèi)容、統(tǒng)一了設(shè)計(jì)文件編制深度的標(biāo)準(zhǔn)，包含了鐵路勘察設(shè)計(jì)的基礎(chǔ)要求和基本準(zhǔn)則，是我國鐵路建設(shè)的重要標(biāo)準(zhǔn)支撐。工業(yè)民用建筑領(lǐng)域有住房城鄉(xiāng)建設(shè)部印發(fā)的《建筑工程設(shè)計(jì)文件編制深度規(guī)定（2016版）》，該規(guī)定明確提出初步設(shè)計(jì)文件編制深度的基本要求，并且要求在滿足該規(guī)定的基礎(chǔ)上，設(shè)計(jì)深度尚應(yīng)符合各類專項(xiàng)審查和工程所在地的相關(guān)要求。水利水電、公路工程領(lǐng)域，有《水利水電工程初步設(shè)計(jì)報(bào)告編制規(guī)程》、《公路工程基本建設(shè)項(xiàng)目設(shè)計(jì)文件編制辦法》等標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。

3.3 設(shè)計(jì)變更和概算調(diào)整

批準(zhǔn)的初步設(shè)計(jì)及核定的概算是項(xiàng)目建設(shè)實(shí)施和控制投資的依據(jù)，不能擅自調(diào)整和突破概算。因項(xiàng)目建設(shè)期價(jià)格大幅上漲、政策調(diào)整、地質(zhì)條件發(fā)生重大變化和自然災(zāi)害等不可抗力因素等原因?qū)е略O(shè)計(jì)方案及核定概算不能滿足工程實(shí)際需要的，可以申請(qǐng)?jiān)O(shè)計(jì)變更和概算調(diào)整，超出的資金由項(xiàng)目單位落實(shí)來源。除上述四大原因外，項(xiàng)目實(shí)施過程中發(fā)生的重大設(shè)計(jì)變更或超概行為都屬于違規(guī)行為。這里的重大設(shè)計(jì)變更主要指的是項(xiàng)目的建設(shè)規(guī)模、設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)、主要建筑結(jié)構(gòu)形式、主要工藝、重要設(shè)備、重大技術(shù)問題處理措施、施工組織設(shè)計(jì)發(fā)生變化。

四、 結(jié) 語

初步設(shè)計(jì)是項(xiàng)目決策階段對(duì)項(xiàng)目質(zhì)量和投資控制的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，初步設(shè)計(jì)階段項(xiàng)目單位、設(shè)計(jì)咨詢單位、政府審批部門等各參與方共同努力、積極探索、合力改進(jìn)，才能真正提升政府投資項(xiàng)目初步設(shè)計(jì)質(zhì)量，確保政府投資項(xiàng)目順利實(shí)施，及時(shí)發(fā)揮效益。

來源：中建智庫研究院