以國土空間規劃為統領，在保持空間布局總體穩定前提下，對農用地、建設用地、生態空間進行全域統籌與局部微調，通過制度化的“工具包”把沉睡資源轉化為可運營、可交易、可增值的資產，形成“空間重構—要素流動—價值顯化”的閉環。中央層面明確以縣域為統籌單元、鄉鎮為基本實施單元，系統推進農用地整治、建設用地整理與生態保護修復，促進城鄉要素平等交換、雙向流動，為“十五五”時期全面提升土地資源配置效率與綜合效益提供政策依據與路徑指引。

盤活路徑與政策工具

• 農用地集中連片整治：以“小田并大田、碎田變整田”為抓手，協同推進高標準農田建設與耕地質量提升、生態化改造，推動耕地“數量不減少、布局更集中、質量有提升、生態有改善”，為規模化、機械化、綠色化農業騰挪空間與條件。
• 建設用地整理與減量增效：系統盤活閑置低效建設用地，推進增減掛鉤、集體經營性建設用地入市等政策工具組合，優先保障村莊基礎設施與公共服務設施空間，騰退指標優先用于農村一二三產融合項目，提升土地節約集約水平與鄉村“自我造血”能力。
• 生態空間修復與價值轉化：實施山水林田湖草沙一體化保護與修復，優化鄉村生態本底與人居環境；對生態保護紅線內已劃入的現狀耕地（除集中連片梯田和與生態保護對象共生的耕地外）可異地補劃逐步調出；被紅線圍合的零星破碎永久基本農田可在不占紅線前提下適度整治或逐步調整到紅線外圍；鼓勵將紅線內零星建設用地按規定恢復為林地、草地、濕地等，其中符合規定的可異地交易騰退建設用地指標，收益用于生態保護。
• 審批優化與流程再造：在確保“三區三線”總體穩定前提下，允許局部優化微調并納入實施方案；多地探索審批權限提級與“多審合一”，將永久基本農田調整補劃、鄉鎮國土空間規劃維護、土地權屬調整等子方案隨實施方案一并報審，顯著縮短周期、提升落地效率。
• 群眾參與與權益保障：建立全流程參與與全方位保障機制，堅持農村基本經營制度不動搖，尊重集體土地所有權、土地承包經營權、土地經營權，堅決維護農民宅基地使用權，杜絕為整治而整治、片面追求指標交易、損害農民利益等行為。

資金保障與實施機制

• 多元投入與政策性金融：完善財政統籌+金融工具+社會資本的投入機制，鼓勵政策性金融（如農發行、國開行）對符合條件的項目提供中長期、低成本資金支持，以自然資源資產經營收益與產業收益實現整體資金平衡。
• 平臺化集成與要素協同：以全域整治為“政策平臺”，疊加占補平衡、增減掛鉤、集體經營性建設用地入市等政策工具，統籌灘、水、林、田、濕、路、村、產等要素，形成“資金—土地—產業—生態”協同增效的實施機制。
• 全生命周期管理與數字化：構建監測監管平臺，與年度國土變更調查聯動，落實耕地保護目標責任，做到新增耕地可實測、可追溯；子項目驗收后按程序更新“一張圖”，形成“規劃—實施—監管—評估—更新”的閉環治理。

可復制經驗與量化成效

• 全國層面已形成規模化成效：截至2023年底，1304個試點累計投入4488億元，完成綜合整治規模378萬畝、實現新增耕地47萬畝、減少建設用地12萬畝，在空間優化、耕地保護、生態修復、城鄉融合等方面形成可推廣、可復制的經驗。
• 地方樣板與模式創新：
• 上海堅持全市域統籌，提出至**“十五五”期末基本完成40個以上**“滬派江南、新城綠環、濕地空間、現代設施農業”等主要建設任務，并將實施方案審批權限提級至市級以加強統籌。
• 北京明確在鄉鎮規劃空間布局和“三區三線”總體穩定前提下，允許開展空間置換與布局優化，對永久基本農田實行不超過5%的合理適度優化，支持集體經營性建設用地入市與“多審合一”審批提效。
• 馬鞍山以“五統五促”（統籌村莊規劃、水利建設、環境整治、灌區發展、林耕發展）為抓手，摸排形成11.44萬畝整治潛力，構建“12791”工作體系，推動閑置資源盤活、耕地量質齊升、人居環境改善。