在全域土地綜合整治中，村莊規劃是實施的核心依據，其編制組織與內容質量直接決定整治的合法性與實效性。以下從組織編制主體和需注意的關鍵問題兩方面展開說明：

一、誰來負責組織編制村莊規劃？

根據《中華人民共和國城鄉規劃法》《自然資源部關于進一步加強村莊規劃編制工作的通知》（自然資辦發〔2020〕57號）等政策規定，村莊規劃的編制組織遵循“政府主導、分級負責、村民參與”的原則，具體主體如下：

1. 牽頭主體：縣級自然資源主管部門

縣級自然資源局是村莊規劃編制的行政主管部門，負責統籌協調、技術指導、審查報批等工作：

• 制定縣域村莊分類布局規劃（明確哪些村保留、整治、搬遷撤并）；
• 組織編制重點村莊（如集聚提升類、特色保護類）的村莊規劃；
• 對鄉鎮上報的村莊規劃草案進行審查，報縣級政府審批。

2. 組織實施主體：鄉鎮人民政府

鄉鎮政府是村莊規劃的直接組織實施者（尤其針對一般村莊），具體職責包括：

• 配合縣級部門開展村莊分類，提出本鄉鎮村莊規劃編制計劃；
• 組織村民委員會、村民代表、規劃師團隊等開展現狀調研與需求征集；
• 委托具備資質的規劃編制單位（或與縣級部門聯合）起草村莊規劃草案；
• 組織村民會議或村民代表會議審議規劃草案，修改完善后報縣級政府審批。

3. 參與主體：村民委員會與村民

村民委員會是村民利益的代表，負責組織村民全程參與規劃編制：

• 召開村民會議或村民代表會議，討論村莊發展方向、土地利用需求、人居環境整治重點等事項；
• 收集村民對宅基地布局、公共服務設施選址、產業項目落地等的具體意見；
• 監督規劃編制過程，確保符合村民意愿（規劃草案需經村民會議三分之二以上成員或三分之二以上村民代表同意后方可上報）。

4. 技術支撐主體：專業規劃團隊

需委托具備城鄉規劃編制資質的機構（或與高校、科研機構合作），負責規劃的 technical 編制：

• 開展實地調研（土地利用現狀、人口結構、產業基礎、生態本底等）；
• 對接國土空間規劃（“三區三線”、上位規劃傳導要求）；
• 運用 GIS、大數據等技術進行空間分析與方案設計；
• 形成符合規范、可落地的規劃文本、圖件和數據庫。

二、編制村莊規劃需注意的四個方面問題

村莊規劃是全域土地綜合整治的“藍圖”，需避免“重形式輕實效、重城市輕鄉村、重建設輕保護”等誤區，重點關注以下四個核心問題：

1. 堅持“多規合一”，強化與上位規劃的銜接

• 核心要求：村莊規劃必須是國土空間規劃體系下的詳細規劃，需嚴格落實上位規劃（鄉鎮級國土空間總體規劃、“三區三線”）的約束性指標（如耕地保有量、永久基本農田范圍、生態保護紅線、建設用地規模）。
• 常見問題：部分村莊規劃脫離國土空間規劃框架，隨意調整“三區三線”（如在生態保護紅線內規劃工業項目），導致整治項目無法落地或違規。
• 注意事項：
• 先明確村莊在縣域村莊分類中的位置（如集聚提升類、特色保護類、城郊融合類、搬遷撤并類），再針對性編制規劃（如搬遷撤并類村莊無需編制詳細建設規劃，重點做搬遷安置安排）；
• 規劃內容需與全域土地綜合整治的目標銜接（如農用地整治對應高標準農田布局、建設用地整治對應閑置宅基地復墾范圍）。

2. 突出“村民主體”，避免“自上而下”的行政強制

• 核心要求：村莊規劃是“村民的規劃”，需充分體現村民意愿，防止“替民做主”“千村一面”。
• 常見問題：部分規劃由地方政府或規劃院“閉門造車”，未征求村民意見，導致規劃內容不符合農民實際需求（如盲目建設大型廣場卻忽視停車場、公廁等剛需）。
• 注意事項：
• 建立“需求清單”：通過入戶訪談、問卷調查、村民議事會等方式，收集村民對住房、就業、教育、醫療、養老等方面的需求（如老人多的村莊需增加養老服務設施）；
• 保障村民決策權：規劃草案需經村民會議審議，對爭議較大的內容（如宅基地分配、產業項目選址）需反復溝通協商；
• 尊重鄉村習俗：保留村民熟悉的生產生活方式（如南方村莊的水系布局、北方村莊的院落格局），避免照搬城市規劃模式（如大規模拆舊建新）。

3. 聚焦“實用管用”，避免“貪大求全”的形式主義

• 核心要求：村莊規劃需“能用、好用、管用”，突出“實用性”，重點解決村莊實際問題（如耕地碎片化、宅基地閑置、污水亂排）。
• 常見問題：部分規劃追求“高大上”的文本和圖件，內容空洞（如泛泛而談“發展生態旅游”卻不落實具體項目和用地），或過度關注“面子工程”（如修建景觀大道卻忽略田間道路硬化）。
• 注意事項：
• 緊扣全域土地綜合整治內容：規劃需明確**農用地整治（如高標準農田范圍、耕地集中連片路徑）、建設用地整治（如閑置宅基地復墾地塊、安置區選址）、生態修復（如黑臭水體治理、破損山體修復）**的具體布局和措施；
• 細化“行動指引”：避免只畫“藍圖”，要列出年度實施計劃、責任主體、資金來源（如“2026年完成XX村50畝閑置宅基地復墾，資金來自增減掛鉤指標收益”）；
• 簡化成果表達：采用“村民易懂的語言+直觀的圖件”（如圖示化標注宅基地分配、道路走向），避免過多專業術語。

4. 注重“底線約束”，統籌保護與發展平衡

• 核心要求：村莊規劃需在“保護”與“發展”間找平衡，嚴守耕地保護、生態安全、歷史文化傳承三條底線，防止過度開發。
• 常見問題：部分規劃為追求經濟增長，突破耕地紅線（如占用永久基本農田建廠房）、破壞生態（如在河道旁建養殖場）、損毀歷史文化（如拆除傳統民居建商品房）。
• 注意事項：
• 耕地保護：明確永久基本農田“四嚴禁”（嚴禁非農建設、嚴禁植樹造林、嚴禁挖湖造景、嚴禁種植苗木果樹），通過“墾造水田”“耕地提質”等措施補充耕地；
• 生態保護：落實生態保護紅線管控要求，對生態敏感區（如水源地、自然保護區）限制開發，規劃生態修復項目（如退耕還林、濕地恢復）；
• 文化傳承：識別村莊的歷史文化資源（如傳統村落、古樹名木、非遺項目），劃定保護范圍（如傳統建筑控制地帶），避免“建設性破壞”；
• 彈性預留：為未來發展預留“彈性空間”（如留白用地），但需明確用途管制規則（如不得用于房地產開發）。

總結

村莊規劃的組織編制是“政府引導、鄉鎮實施、村民參與、技術支撐”的協同過程，需重點解決“與上位規劃脫節、忽視村民意愿、內容空泛、突破底線”四大問題，最終形成“符合實際、村民認可、能落地見效”的規劃成果，為全域土地綜合整治提供堅實依據。